Près de trente ans après que l’accord de paix de Dayton a mis fin à la guerre de Bosnie, le bureau international créé pour superviser ce règlement est devenu la source d’un nouveau conflit diplomatique. Ce qui aurait dû être une nomination de routine a au contraire révélé une profonde ligne de fracture, la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni s’employant à bloquer le candidat de consensus soutenu par les États-Unis et l’Italie.
Le Conseil directeur du Conseil de mise en œuvre de la paix (PIC) tente une nouvelle fois de désigner un nouveau Haut Représentant pour la Bosnie-Herzégovine (BiH) après la démission en mai du diplomate allemand Christian Schmidt. Dans l’intervalle, le diplomate américain Louis J. Crishock a assumé la fonction à titre intérimaire.
Le différend n’est pas seulement procédural. Washington a clairement fait savoir qu’il soutenait le diplomate italien chevronné Antonio Zanardi Landi et qu’il « n’envisageait aucun autre candidat ». La France, l’Allemagne et le Royaume-Uni, en revanche, continuent de se rallier au diplomate français René Troccaz, malgré ses controverses passées, prolongeant le blocage et transformant une nomination bureaucratique en un affrontement plus large sur l’avenir de la tutelle internationale en BiH.
Les pouvoirs de l’OHR et le débat sur l’avenir de Dayton
Les enjeux sont considérables en raison de l’autorité que détient le Bureau du Haut Représentant. Établi dans le cadre de Dayton comme une institution ad hoc chargée de superviser la mise en œuvre civile de l’accord de paix, l’OHR demeure un élément central du système politique de la Bosnie-Herzégovine près de trois décennies après la fin de la guerre.
Son mandat s’est considérablement élargi après la conférence de Bonn de 1997, lorsque le Conseil de mise en œuvre de la paix a autorisé le Haut Représentant à prendre des décisions contraignantes, y compris imposer des lois et démettre des responsables publics jugés faire obstacle à l’accord de paix. En pratique, cela signifie qu’un fonctionnaire international non élu peut invalider les décisions de représentants élus, réécrire le droit interne et révoquer des responsables publics avec effet immédiat et sans aucune voie de recours, rien de comparable au contrôle juridictionnel attendu dans une démocratie européenne moderne.
Pour les communautés chrétiennes de Bosnie, avant tout les Croates catholiques et les Serbes orthodoxes, ce système ressemble depuis longtemps moins à une supervision neutre qu’à un mécanisme international qui promeut les priorités politiques des Bosniaques musulmans tout en érodant le statut constitutionnel des autres peuples constituants du pays.
Le mandat de Schmidt a aggravé ces inquiétudes. Son bureau a déployé les pouvoirs extraordinaires de l’OHR dans l’ensemble du système juridique et politique bosnien, y compris à travers des décisions qui ont contribué aux poursuites pénales engagées contre l’ancien président de la Republika Srpska, Milorad Dodik. Dodik, l’un des critiques les plus virulents de l’OHR, a soutenu que Dayton avait fonctionné « jusqu’à ce que des bureaucrates étrangers non élus et de prétendus « bâtisseurs de nation » se mettent à le traiter comme une toile vierge pour leurs entreprises politiques et commerciales ». Selon ses mots : « Cela n’est pas la démocratie. Cela n’est pas la stabilité. Et cela est bien loin de la paix. »
Le conflit a également ravivé un débat plus profond sur la viabilité à long terme du cadre de Dayton. L’accord de 1995 a mis fin à la guerre de Bosnie, préservé la Bosnie-Herzégovine comme État unique et contribué à éviter un retour à un conflit de grande ampleur.
Près de trois décennies plus tard, cependant, diplomates, analystes et responsables politiques restent divisés sur la capacité des institutions de Dayton à soutenir un système politique stable et autonome. Ses détracteurs soutiennent que ce cadre a produit un blocage politique récurrent, une stagnation économique et une division ethnique enracinée.
Le politologue Jasmin Mujanović a posé le problème sans détour, écrivant que la politique de l’UE à l’égard de la BiH repose depuis des décennies sur le « postulat fantaisiste » selon lequel « des modalités de gouvernance irrationnelles peuvent produire des résultats rationnels ». Pour que la BiH ait un avenir euro-atlantique crédible, plaide-t-il, il lui faut « un régime constitutionnel rationnel et des mécanismes de gouvernance responsables ».
Des candidatures rivales qui reflètent des divisions politiques plus larges
C’est précisément pour cela que le choix du prochain Haut Représentant est devenu si conflictuel.
Les partisans de Landi soutiennent que son expérience en fait le candidat le plus solide pour ce moment. Sa carrière diplomatique comprend des fonctions d’ambassadeur d’Italie en Serbie et au Monténégro, en Russie et auprès du Saint-Siège, ce qui lui confère une connaissance approfondie de la région ainsi que des sensibilités religieuses et géopolitiques qui façonnent la vie politique de la BiH. Pour Washington et Rome, sa candidature est l’occasion de commencer à éloigner l’OHR d’une supervision internationale sans fin pour l’orienter vers un rôle de réforme — centré sur le renforcement des propres institutions élues de la BiH.
Troccaz envoie un signal très différent. Ses soutiens le présentent comme un candidat de continuité qui préserverait le modèle existant de tutelle internationale — ce qui est précisément ce qui alarme de nombreux responsables chrétiens en Bosnie. Ses détracteurs ont également pointé son bilan comme consul général de France à Jérusalem de 2019 à 2023. Un reportage de European Jewish Press a mis en lumière le compte rendu, par un quotidien de l’Autorité palestinienne, d’une réunion au cours de laquelle Troccaz aurait souscrit aux revendications de l’AP, dont la libération de prisonniers palestiniens.
Pour ceux que préoccupent déjà l’influence des réseaux politiques islamistes en Bosnie et la marginalisation des Croates catholiques et des Serbes orthodoxes, le parcours de Troccaz a renforcé la crainte qu’une nomination soutenue par la France ne livre plus de la même chose : plus de pression internationale, plus de complaisance envers les priorités politiques des Bosniaques musulmans et moins de volonté d’affronter les échecs de l’ordre actuel issu de Dayton.
Ce bras de fer a soulevé des questions embarrassantes sur la capacité des gouvernements occidentaux à tenir une ligne unifiée sur la Bosnie-Herzégovine à un moment politiquement délicat. Les partisans de Landi font valoir que les États-Unis, principaux architectes de l’accord de Dayton, et l’Italie, compte tenu de ses intérêts régionaux et de ses liens diplomatiques à travers les Balkans, sont bien placés pour défendre un candidat axé sur la réforme et la transition institutionnelle.
Washington a présenté son soutien à Landi comme s’inscrivant dans un effort plus large visant à renforcer les institutions internes de la Bosnie-Herzégovine tout en préservant la stabilité établie par Dayton. La France, l’Allemagne et le Royaume-Uni, à l’inverse, ont rejeté les appels à la réforme au profit de la défense du statu quo.
Près de trois décennies après Dayton, la question centrale à laquelle font face les acteurs internationaux est de savoir si le cadre d’après-guerre de la Bosnie-Herzégovine peut évoluer vers un système plus stable, plus démocratique et autonome — tout en préservant l’équilibre entre les trois peuples constituants du pays.
